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  建言议政
     
 

关于城市建设融资的问题与建议

    近几年来,我市城市建设取得了令人瞩目的成就,极大地推进了我市社会、经济、文化的发展。在大力推进我市城市化建设的过程中,积累了很多成功的经验,同时有失败的经历,碰到了很多困难,特别是城市建设融资渠道是当前城市建设中最为突出和迫切需要解决的问题。对这个问题我市结合自身实际,学习外地的成功经验,进行了一定的探索,如以国有存量资产作抵押,适度举债;以土地换资金,主要利用土地拍卖、土地置换、土地招商等形式吸收民间资金;第三激活城市资产,通过对城市公用设施、公交线路、户外广告、的士牌照等招标拍卖,筹集资金等。但我市城市基础设施建设融资中还存    在一些问题:

    一、城市建设资金缺口大,已成为制约城市建设发展的瓶颈。在现行财政分配体制下,政府用于城市建设的可支配资金都严重不足。其次,“九五”期间因城市建设所借各类资金的本息偿还已成为各地政府的另一个巨大压力。
    二、现有的融资渠道受资源限制,难以进一步拓展。如政府所掌握的现有国有资产缺乏流动性,很多无法作为银行贷款的抵押物,加上目前各级财政所欠银行的贷款已经出现偿还困难的情况,政府指望继续获得银行的支持将大打折扣。因此,靠银行贷款的资金将非常有限;另外,由于各地市经济发展水平不一,一些地市虽然集中了土地资源,但无法按预期价值出售。此外,城市公共设施的招标与拍卖,也未能从根本上改变城市公用事业的管理和运行机制,其资源也极其有限。
    三、城建资金融通过程中的融资风险向政府财政集中。鉴于政策和法律对地方政府举债行为的限制,实际操作中各地市政府并没有直接以债务人的身份出现,而大都以政府职能部门或临时设立的建设项目负责人等名义,或以银行借款、或以集资、垫资等形式吸收民间资金进入,形成资金在筹集、运用与偿还各环节上的脱节。这类借贷行为所隐含的巨大风险最终都会向政府财政集中。
    四、城市建设融资中民间资本实际占有非常重要的地位,但是非市场化运作使其缺乏有效的筹集与偿还机制。债权人在与政府相关部门达成的借款协议中,有关债务清偿缺乏明确且有效的保证条款,当政府所欠款项无法按时偿还是,债权人实际处于被动的地位。
    五、城市建设管理体制改革力度不够,市政、公用事业企业的改革以及园林、环卫等事业单位的改革进展缓慢,造成城建资金更加紧张。为此,对解决城市建设资金问题提出如下思路与对策建议:
一、加快城市建设投融资市场化进程,打破单一的政府投资形式,减轻财政城建投资支出负担。具体要做好两项基本工作,以规范财政资金集中使用的方向。
首先是将城市基础设施项目分为三大类:A、自身完全不能收回投资类,如城区道路、公共绿地、城市亮化工程等;B、自身可部分收回投资类,如公园门票、路桥收费、体育设施收入等;C、可完全收回投资类,如煤气、自来水、电力、高速环道等。同时将城市现有存量资产进行分类、归集和评估。一是建立土地收购储备制度。二是将一些既不影响居民生活,也不影响城市管理的资产进行出售,置换现金。三是激活城市中的一些无形资产,如通过出售冠名权、广告位、经营权等置换现金。其次,根据各行业市场化的程度,来确定不同的投融资机制。对于A、B类项目,实行以财政投资为主、兼具市场化运作的机制。对于C类项目,逐步放开开发经营权,完全实行市场化投融资机制。
    二、积极树立经营城市的新观念,拓宽城市建设融资渠道,大力吸引民间资本投入城市建设。
    1、按照市场经济规律,综合运用城市资本,搞活城市土地、河道、供水、排水、电力、桥梁以及部分公共交通等资源开发、建设作为商品来经营,以城市养城市。
    2、推出土地信托产品。在建立土地收购储备制度的大框架下,充分运用“公司制”运作机制,将手中集中起来的土地作抵押,以土地开发以后产生的级差收入作为本息偿还的来源,定向发行一些土地信托凭证,以减少政府城建启动资金的投入,让本地居民分享土地升值利益。
    3、发行特定财政债券。对桥梁、快速环道等未来收益明确的大项目,由城建投资公司发起成立股份制或其它合作制公司,发行以该项目未来收益作担保的债券。
    4、坚持“谁投资、谁受益”的原则,对诸如道路两边的人行道或绿地等建设,由政府规划、两边单位共建,实现资金筹措多元化。
    三、加强对城建资金融通过程的管理,明确城建资金筹集、使用与偿还的责任关系,建立规避城建融资风险的机制。
    1、广泛推行“城市建设投资公司制”,建立城建项目资金自筹、自用、自还的机制,实行城建资金的滚动增值,达到责、权、利相统一。
    2、建立专门的城市建设偿债基金,暂可由城市建设投资公司将出售城市存量资产、无形资产所收入的资金集中起来发起建立,并向社会公众发行以“城建投资”为直接债务人的公司债券募集一部分资金,再加上财政每年拨出一定量的专项资金,用于城市建设和建设资金债务的偿还。
    3、加快公用事业企业的改革,提高公用事业的运行效率。对城市现有公用企业的资产进行全面的评估、分类,将不良资产剥离并加以处置;对水、电、煤气等具有共同点的设施进行整合,设立专业公司,以政府控股、民间参股的形式成立股份公司,集中管理地下管网的配置和出租;对最终供应品如水、电、煤气等,实行市场化运作,让民间资本进入。政府只对其价格进行宏观调控。
 
答复:
对市政协组织提案答复意见
民进鞍山市委:
  你们的关于城市建设融资的问题与建议收悉,现答复如下:
    你们所提的问题与建议非常好,即准确又符合鞍山的实际。近几年,我市在融投资改革方面做了很多工作,取得了一些经验和成绩。成立了“鞍山市城市建设投资发展有限公司”,并进行了政府举债和融投资的市场化运做,为缓解政府资金短缺和加快城市建设起到了积极作用。我们还要不断总结经验,使这个融资平台发挥更大的作用。    关于公用事业改革问题,政府已经纳入日程,我市的情况比较复杂,改革的难度大,因而进度要慢些。但一定能按符合市场化运做方式,把我市公用事业改革好。
    谢谢关心城市建设,欢迎继续提出宝贵意见。
    建委      
   
 
     
  文章录入:小亮    责任编辑:信息处   
 
 
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